Die COVID-19-Pandemie stellte Regierungen weltweit vor beispiellose Herausforderungen, insbesondere im Bereich der Wirtschaftsförderung und Arbeitsplatzsicherung. In den Vereinigten Staaten wurde mit dem Paycheck Protection Program (PPP) ein gigantisches Hilfsprogramm ins Leben gerufen, um Unternehmen während der wirtschaftlichen Turbulenzen zu stützen und vor allem Arbeitsplätze zu erhalten. Insgesamt wurden im Jahr 2020 und teilweise auch 2021 rund 800 Milliarden US-Dollar für dieses Programm bereitgestellt. Doch eine aktuelle Untersuchung des National Bureau of Economic Research (NBER) offenbart eine erstaunliche Verteilung der Gelder: Mehr als 70 Prozent dieser Mittel – rund 370 Milliarden Dollar – flossen in die Hände der reichsten 20 Prozent der Bevölkerung. Diese Erkenntnis wirft grundlegende Fragen zur sozialen Gerechtigkeit und Effizienz solcher Konjunkturhilfen auf.
Das Paycheck Protection Program war als Soforthilfe konzipiert, um kleinen und mittelständischen Unternehmen den Erhalt von Gehältern zu gewährleisten. Unternehmen konnten bis zu 10 Millionen Dollar in Form von Krediten beantragen, deren Rückzahlung erlassen wurde, wenn sie ihre Beschäftigtenzahl und Löhne auf dem Stand vor der Pandemie hielten. Das Ziel war klar: Jobs sichern und Massenarbeitslosigkeit verhindern. Tatsächlich griffen etwa 94 Prozent der berechtigten Firmen auf dieses Angebot zurück, und bis zu einer Million Jobjahre sollen auf diese Weise gerettet worden sein. Ein Jobjahr beschreibt dabei die Beschäftigung einer Person über ein Jahr hinweg. Trotz dieser beeindruckenden Reichweite zeigt die Analyse der NBER-Ökonomen eine stark regressive Verteilung der Fördergelder. Die Gründe dafür sind vielfältig, aber vor allem struktureller Natur.
Zum einen fehlte es seitens der US-Regierung an einer funktionierenden administrativen Infrastruktur, um die Hilfen gezielt nach Bedürftigkeit zu vergeben. Zum anderen setzten Zeitdruck und politische Vorgaben darauf, schnell und großflächig zu helfen, anstatt komplizierte Bedürftigkeitsprüfungen durchzuführen. Das Programm agierte deshalb wie ein „Wasserschlauch“, der breit und ohne viel Differenzierung spritzte, anstatt wie ein „Feuerlöscher“ gezielt vorzugehen. Besonders ins Auge sticht dabei, dass nur etwa ein Drittel der ausgezahlten Gelder tatsächlich für die Lohnzahlungen von Beschäftigten verwendet wurde – also für die eigentliche Zielsetzung des Programms. Der Großteil der Mittel floss stattdessen in finanzielle Verpflichtungen gegenüber Gläubigern, Lieferanten oder auch zur Bedienung von Miete und anderen betrieblichen Ausgaben. Dadurch profitierten neben den Arbeitnehmern auch direkt die Unternehmensinhaber sowie Aktionäre und Investoren.
Da diese Gruppe häufig zur reichsten Einkommensschicht gehört, führte das Programm letztlich dazu, dass umfangreiche Mittel an wohlhabende Haushalte transferiert wurden. Die Situation wird noch deutlicher, wenn man sich anschaut, wie die verschiedenen Einkommensgruppen von den Hilfen profitierten. Während knapp 370 Milliarden US-Dollar in die Taschen der reichsten 20 Prozent wanderten, erhielten die ärmsten 20 Prozent der Bevölkerung lediglich 13 Milliarden Dollar – ein erheblicher Unterschied, der die soziale Schieflage der Verteilung verdeutlicht. Die Studie bilanziert deshalb zutreffend: „Subventionen für Unternehmen sind letztlich Subventionen für einkommensstarke Haushalte. “ Dieser Umstand ruft kritische Stimmen hervor, welche die Ausgestaltung und Umsetzung solcher Programme hinterfragen. Dennoch darf nicht außer Acht gelassen werden, dass andere Maßnahmen innerhalb der US-Stimuluspakete durchaus sozial ausgewogener gestaltet waren.
So erhielten die unteren Einkommensgruppen verhältnismäßig höhere Beträge durch direkte Stimuluszahlungen, deren Höhe teilweise sogar zu Gunsten der weniger Wohlhabenden angepasst war. Auch die Bezüge aus der Arbeitslosenversicherung während der Pandemie wurden überdurchschnittlich von den unteren beiden Einkommensquintilen beansprucht. Diese ergänzenden Instrumente sorgten für eine gewisse Milderung der wirtschaftlichen Härten in der Bevölkerung, verfehlen aber nicht die Tatsache, dass die Geschäftsuktionäre bei den Unternehmenshilfen dominierend profitieren konnten. Im Jahr 2021 reagierte der Gesetzgeber auf diese Kritik mit einem zielgerichteteren Ansatz. Die letzte Tranche von rund 285 Milliarden US-Dollar an PPP-Darlehen wurde ausschließlich an Unternehmen vergeben, die tatsächlich einen Umsatzrückgang verzeichneten. Dies kam einer besseren Bedürftigkeitsprüfung gleich und war ein Schritt in die richtige Richtung, wie auch die Autoren der Studie hervorheben.
Allerdings offenbart sich hier ein strukturelles Problem der US-Administration: Ohne geeignete Systeme zur Datenerhebung und Unternehmensüberwachung kann eine zielgenaue Verteilung kaum realisiert werden. Ein Blick auf andere wohlhabende Industrienationen wie Deutschland oder Großbritannien zeigt, dass dort existierende Administrative bereits vor der Pandemie in der Lage waren, rasch und präzise Hilfen auf Grundlage von Unternehmenskennzahlen und Arbeitnehmerdaten zu gewähren. Diese administrativen Voraussetzungen fehlten in den USA weitgehend, was die Effektivität der deutschen und britischen Programme im Vergleich deutlich erhöhte. Neben dem administrativen Mangel wirft die Situation auch grundsätzliche Fragen zur Rolle von Sozialstaatsleistungen und Wirtschaftshilfen auf. Die gewählte Strategie der USA in der Pandemie war geprägt von großflächigen und ungezielten Hilfen, die den wirtschaftlichen Kollaps verhindern sollten, aber Risiken der sozialen Ungleichheit in Kauf nahmen.
Im Gegensatz dazu setzen moderne sozialstaatliche Konzepte oft auf gezielten Ausgleich und Umverteilung, um die Auswirkungen einer Krise nicht zu lastenzerrend auf die ohnehin wirtschaftlich Schwächeren zu legen. Die Erfahrungen aus dem Paycheck Protection Program legen nahe, dass eine Balance zwischen schnellem Handeln und gezielter Bedürftigkeitsprüfung notwendig ist, um nicht unbeabsichtigte negative Folgen sozialer Ungleichheit zu verstärken. Zusammenfassend zeigt die Analyse der rund 800 Milliarden Dollar großen US-Programme, wie in Krisenzeiten staatliche Hilfen zu einer Verstärkung der bestehenden Einkommensunterschiede beitragen können, wenn die Verteilungsmechanismen nicht ausreichend differenzieren. Die Bereitstellung von großzügigen Krediten für Unternehmen sicherte nur zum Teil Arbeitsplätze und Einkommen der Beschäftigten, gleichzeitig profitierten vor allem die schon wohlhabenden Unternehmensbesitzer und Investoren.
Für zukünftige Krisensituationen lässt sich daraus ableiten, dass der Aufbau leistungsfähiger administrativer Systeme und zielgerichteter Fördermechanismen essenziell sind, um wirtschaftliche Stabilisierung und soziale Gerechtigkeit besser in Einklang zu bringen. Nur so kann gewährleistet werden, dass Hilfen dort ankommen, wo sie am dringendsten gebraucht werden und nicht primär die Vermögenden begünstigen.
